Дмитро Нєкрасов4

"Думы о несбыточном/ Часть 4

December 28, 2022

1. Это четвертая статья из цикла по мотивам книги Ходорковского «Как убить Дракона. Пособие для начинающих революционеров».

В предыдущих частях, помимо описания ресурсных ограничений и сценариев изменений, я обосновывал тезис о том, что главной угрозой для российского народа является он сам (представления в голове большинства населения). Поэтому задачу демократизации России я считаю, как минимум не первоочередной в ряду необходимых мероприятий, а в некоторых отношениях и прямо препятствующей преодолению более острых общественных недугов, чем авторитаризм (оккупационная администрация или просвещённая диктатура справятся с задачей защиты россиян от них самих более эффективно).

Ходорковский, напротив, строит значительную часть своих рассуждений вокруг механизмов, которые помогли бы защитить демократические завоевания от скатывания в авторитаризм. Одним из ключевых подобных механизмов по версии не только Ходорковского, но и многих представителей «прогрессивной общественности», является «реальная федерализация» России, дискуссии о возможности которой посвящена данная статья.

Я согласен с тем, что современная Россия – страна излишне централизованная, а правильный баланс полномочий по линии центр – регионы для большой страны едва ли не более важен, нежели разделение властей в центре. Однако, на мой взгляд, многие адепты федерализации радикально недооценивают некоторые проблемы, стоящие на пути «настоящей федерализации России». В этом смысле рассуждения Ходорковского выгодно отличаются от большинства наивных надежд на регионы. Он видит существующие диспропорции и предлагает интересные идеи, направленные на их устранение. Для того, чтобы обсудить насколько данные идеи позволят решить, на мой взгляд неразрешимые, проблемы федерализации, необходимо эти проблемы детально описать.

2. Для начала сравним Россию с другими большими странами. Разница в ВРП на душу населения между самым богатым и бедным штатом США – 2,2 раза, между самой богатой и бедной землей Германии – 2,4 раза, штатами Бразилии – 3,7 раза, провинциями Китая – 4,5 раза, штатами Индии – 10 раз. Разница подушевого ВРП между самым богатым и бедным регионом России – 60 (!) раз (2018). Здесь сразу необходимо подчеркнуть, что, благодаря государственному перераспределению, разница в уровне и качестве жизни российских регионов в разы меньше. В частности по доходам населения самый богатый и бедный регионы отличаются в 5,3 раза (2020), а вот по объему произведенного на душу продукта те же два региона отличаются в 60 раз.

Если суммировать собираемые в каждом штате США местные налоги и налоги штата и разделить их на его население, то разница между самым богатым и самым бедным штатом составит менее 3 раз, при этом более половины штатов в середине списка будут отличаться друг от друга по налоговым доходам на душу менее чем на 20%.

Если же мы суммируем собираемые в штате США налоги всех уровней, включая федеральные, и разделим их на душу населения, то максимальная разница между штатами по этому показателю составит 4,5 раза А более половины штатов в середине списка будут отличаться друг от друга менее чем на 30%. (2018. Здесь и далее цифры приводятся без учета взносов в систему социального страхования.)

Собственные налоговые доходы земель в Германии отличаются еще меньше. Самая богатая земля собирает на душу населения лишь в 1,6 раза больше чем самая бедная. (2019). Если раскладывать на земли сбор всех налогов (включая федеральные региональные и местные) то разрыв между самыми богатыми и бедными землями составит максимум в 2,5 раза на душу.

Я специально акцентировал внимание на двух разных показателях. Как правило, в России рассуждения о бюджетном федерализме, основываются на том, что есть какие-то региональные налоги, а какие-то федеральные, и является ли регион донором или получателем помощи центра зависит от того, хватает ли ему «его» доли доходов на собственные расходы. Необходимо, однако, понимать, что «доли» федерации и региона в тех или иных налогах в любой стране определяются волюнтаристским решением законодателя. Поменяй закон о порядке распределения процента тех или иных налогов и список доноров/реципиентов резко изменится. Поэтому для дальнейших рассуждений о реальном федерализме мы будем говорить обо всех собираемых в регионе налогах идущих во все уровни бюджетной системы (за исключением социальных взносов).

Если мы возьмем даже 2021 год не самых высоких цен на нефть (а чем они выше тем больше межрегиональная диспропорция), то увидим, что в ЯНАО было собрано около 3,5 млн рублей на душу населения, а в ХМАО около 2,5 миллиона, в Москве 380 тысяч, в Чечне 14,5 тысяч, в Ингушетии 11,5 тысяч на душу. Т.е. самый богатый регион собирал более чем в 300 раз больше денег на душу чем самый бедный. И ладно бог с ней с сибирской нефтяной аномалией, но даже Москва собирает на душу в 10 раз больше чем 1/5 российских регионов в 5 раз больше, чем почти половина. (Еще раз напомню, что в США максимальная разница между по этому показатлю самым богатым и самым бедным штатами 4,5 раза, в Германии 2,5 раза)

Теперь посмотрим на те же данные в другой плоскости. В США большая часть штатов тянет лямку общефедеральных расходов в примерно равной степени, оставляя около 1/3 собранного у себя (включая местное самоуправление) и отдавая 2/3 собранных в штате налогов в федеральный центр (значительная часть этого возвращается в регион в рамках федеральных программ). У самых бедных штатов эта пропорция ближе к 1/1, самые богатые отдают в центр почти ¾, но в целом любой штат может обоснованно сказать, что вносит свой вклад в обеспечение федеральных расходов и требовать учитывать его мнение о том, как эти федеральные расходы распределяются.

ЯНАО и ХМАО отдают в центр 90% собранного там, Москва более 60%. В этих трех регионах собирается 40% всех налогов страны. В принципе, доходы изъятые центром в этих 3-х регионах, сами по себе покрывают все потребности федерального бюджета на армию, безопасность, содержание федеральных чиновников и т.д. Для остальных регионов центральное правительство, по сути, бесплатно.

В северокавказском федеральном округе, где живет 7% населения страны, собирается менее 1% всех налогов или в 7 раз меньше, чем в одном ЯНАО, в котором проживает 0,3% населения страны. И это в год не самых высоких цен на нефть.

Еще раз подчеркну простую мысль. Можно любым волюнтаристским способом распределить между центром и регионами пропорции причитающихся их бюджетам налогов, а также расходные обязательства соответствующих бюджетов. Если принять закон, что все налоги, собранные, допустим, в Ингушетии, идут только в бюджет Ингушетии, а единственное расходное обязательство бюджета Ингушетии это зарплата губернатора, то бюджет Ингушетии окажется формально профицитным. Именно в этой логике о российской бюджетной системе традиционно рассуждают различные эксперты.

Для рассуждений о реальности построения в РФ «настоящей федерации», гораздо корректнее сопоставлять ВСЕ собранные в регионе налоги со ВСЕМИ осуществлёнными в регионе расходами всех уровней бюджетной системы. В такой логике в РФ с трудом наберется 5 регионов доноров, при этом в значительной части регионов совокупные траты консолидированного бюджета в регионе будут в несколько раз превышать совокупность собранных там налогов. В США, а уж тем более Германии, вы подобной ситуации не встретите в принципе. Лишь единицы самых богатых и самых бедных штатов продемонстрируют около-двукратный дисбаланс между всем, что в них собрали и всем, что в них потратили.

3. Важно понимать, что подобное состояние дел не является результатом каких-то ошибок государственной политики и не может быть устранено в сколько-нибудь обозримой перспективе. Помимо географического положения и природных ресурсов существует колоссальная диспропорция в качестве человеческого капитала. Причем данная разница лишь нарастает по мере переезда самых активных и образованных из депрессивных регионов в более успешные. В этом отношении разница между Ингушетией и даже Ярославлем (4 раза по ВРП на душу), не говоря о Москве, гораздо больше, нежели между Нью-Йорком и Миссисипи (2,2).

Реальная «бюджетная самостоятельность» большинства российских регионов означала бы для них необходимость закрыть большинство школ и больниц и сократить социальные выплаты, где в 3, а где и в 10 раз. Реальная бюджетная самостоятельность ЯМАО с ХМАО превратило бы их в Кувейт. Сохранение хоть сколько-нибудь единых социальных медицинских и образовательных стандартов в рамках страны невозможно без масштабного радикального перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным.

Не существует никаких решений которые позволили бы существенно уменьшить данную разницу на горизонте нескольких десятилетий. Даже в тех странах (например в Германии или Китае), где правительство предпринимало последние десятилетия крайне дорогостоящие и стратегически осмысленные усилия по выравниванию уровня регионального развития, данная политика, в лучшем случае, позволила не увеличить разрыв. Разница в подушевом ВВП штатов США последние десятилетия только растет. Построенные, в западном Китае за счет субсидий из центра города пусты. Уменьшить разрыв за последние 20 лет не получилось даже потратив 1,5 трлн евро на выравнивание 15 млн восточных немцев. И это уменьшить разрыв в 2,4 раза, а не в 60 раз.

Конечно значительная часть российских диспропорций обусловлено нефтяной рентой. Однако даже если предположить, что завтра нефтяная рента исчезнет, то масштаб экономической и бюджетной диспропорции в России останется аномальным для федерации. И дело тут не только в Северном Кавказе или Тыве.

В любой сколько-нибудь современной стране мегаполисы являются чистыми донорами бюджетной системы, а города поменьше, и уж тем более глубинка, – чистыми реципиентами бюджетного перераспределения трансфертов. В мегаполисах самая образованная и квалифицированная рабочая сила, она создает больше добавленной стоимости и ВВП на душу, поэтому платит больше налогов. Помимо этого, в мегаполисах в процентах к населению меньше детей и пенсионеров, но больше работающих (приехавших в т.ч. из глубинки). Соответственно налоговые сборы на душу в мегаполисах в разы больше, а расходы на социалку меньше (как минимум по относительной доле реципиентов помощи в населении). Чем более современной и развитой является экономика, тем в большей степени постиндустриальные мегаполисы дотируют индустриальную и аграрную периферию.

Распространенное заблуждение о том, что центр вытягивает все соки из регионов в Москву, прямо противоречит действительности. По крайней мере, бюджет поступает ровно наоборот, выкачивая деньги из Москвы и нефтеносных регионов, и распределяя их в пользу не нефтеносных. (Другой разговор, что центр излишне регламентирует использование распределяемого). То, что качественный человеческий капитал и деньги бизнеса текут в обратном направлении, - большей частью следствие общемировой тенденции опережающего роста мегаполисов, нежели каких-то специфических отечественных диспропорций. То же самое происходит и во Франции и в Китае.

Гипотеза о том, что надо дать регионам России больше самостоятельности и они начнут развиваться, прямо игнорирует наблюдаемую реальность. Где-то по мелочам – может быть. Уменьшение уровня регламентации со стороны центра было бы полезным. Однако у большинства регионов нет ни малейших предпосылок сократить разрыв с лидерами сколько-нибудь самостоятельно. «Самостоятельно», как и во всем современном мире, разрыв между уровнем развития регионов в среднем будет только нарастать. В первую очередь за счет перетока более качественного человеческого капитала в более успешные регионы. Даже простое сохранение текущего уровня разрыва возможно лишь при масштабной перераспределительной политике и эффективных стратегиях регионального развития.

Более того, выскажу такую крамольную мысль, что с точки зрения роста экономического благополучия россиян, идея «развивать» депрессивные регионы прямо контрпродуктивна. Для примерно трети российских регионов (все севера, и большая часть расположенных к востоку от Урала) гораздо эффективнее дотировать переезд оттуда населения в миллионники и регионы с более благоприятным климатом. Живущее в этих регионах квалифицированное и активное меньшинство создаст гораздо больше добавленной стоимости в регионах с лучшей инфраструктурой и концентрацией других факторов производства. В разных формах дотируемое государством большинство, было бы дешевле содержать в Белгороде нежели в Магадане. Во всем мире миграция – один из наиболее быстрых и эффективных способов снижения неравенства и роста совокупной производительности. Попытки противостоять рыночным тенденциям различными дотациями, могут быть понятны с социально-политической точки зрения, однако с чисто экономической они прямо вредны. Особенно в стране, большая часть территории которой крайне неблагоприятна для жизни.

4. Ходорковский, понимая описанную выше проблематику, предлагает весьма остроумное решение: вместо текущих 80-90 регионов сформировать 10-20 макро-регионов вокруг существующих мегаполисов.

Ходорковский, пусть и не в столь радикальной форме как я, высказывает ту же мысль, что развитие страны может быть связано лишь с ростом мегаполисов (Еще раз повторюсь, что пока это магистральный путь развития всех больших стран. Если в обозримой перспективе и возможны какие-то сдвиги в обратную сторону, то лишь в самых богатых и постиндустриальных из них. Россия, наряду с Индией или Китаем, еще на долгие десятилетия обречена на опережающий рост крупных городов). Ходорковский оставляет открытым вопрос о том сколько успешных в мировом масштабе мегаполисов может себе позволить Россия. На мой взгляд даже 10, это скорее завышенная цифра, а 20 совершенно нереальны, но не вижу смысла уходить в детальную полемику по этому поводу.

Из всего, что я слышал про «переучреждение России» и «новый федерализм» данная идея Ходорковского – самая грамотная. С точки зрения экономической сбалансированности проще нарезать условные 10-20 макрорегионов, нежели 80-90. Часть диспропорций могла бы быть заметно смягчена подобным образом.

Несмотря на то, что данная идея мне в целом очень нравится, я вижу две серьезные проблемы. Во-первых, пока нефтяная рента остается значимым фактором подобное решение почти ничего не меняет. Если бы Россия лишилась нефтяной ренты и Северного Кавказа, то в принципе можно было бы прийти к 15 регионам условно бразильского уровня неравенства. Пока нефтяная рента и национальные республики сохраняются даже индийский уровень вряд ли достижим.

Во-вторых, не ясно как подобное решение может сказаться на создании правильных экономических стимулов и реализации региональных экономических стратегий. Если вы пристегиваете иждивенца к донору, это усреднит их бюджетную обеспеченность, но не создаст единства задач или экономического пространства. В отдельных случаях, например с созданием макро-региона вокруг Санкт-Петербурга подобная логика была бы гармонична во всех смыслах. Однако куда «пристегивать» Северный Кавказ и кого «пристегивать» к Тюмени? Как разрешить очевидные противоречия экономических интересов объединяемых регионов?

В общем, несмотря на перспективность идеи в целом, в конкретике ее реализации гораздо больше вопросов, чем ответов. Что важнее, даже потенциал подобной грамотной идеи несопоставим с масштабом существующих диспропорций.

Резюмируя экономическую часть я еще раз выскажу непопулярный ныне, но опирающийся на большой объем экономических данных, тезис. Россия – слишком экономически неравная страна для того, чтобы стать «реальной федерацией».

«Реальные федерации» строятся на договоренности относительно равных субъектов о том как делить совместные деньги. Равные переговорные позиции очевидных доноров и иждивенцев вряд ли возможны в принципе и потенциально крайне конфликтны. Если мы по каким-то причинам решили, что добываемые в ресурсы это достояние всех россиян (чего в столь радикальном виде нет в других крупных федерациях от США до Бразилии), то совершенно непонятно почему права на принятие решений должны распределяться по региональному принципу. Если житель Ингушетии, как гражданин РФ, имеет право на часть нефти Сибири, то и голосовать о ее распределении он должен как гражданин России, а не в оппозиции субъектов Ингушетия - ХМАО.

И дело не в справедливости, а в реализуемости. Субъект, тотально зависимый от центра экономически, будет зависим и политически. Он не сможет выступать реальным противовесом «авторитарным тенденциям». Независимых экономически у нас слишком мало, и большинство из них крайне незначительны с точки зрения численности проживающего в них населения.

5. Теперь кратко вернемся к вопросам сдерживания авторитаризма и «перучреждения» России. Помимо экономических, существуют и иные препятствия для того, чтобы в серьез рассматривать регионы, как опору для строительства «правильного государства».

Меньшим из них является низкая субъектность региональных элит. Если бы мы находились в конце 90-х, с их региональной вольницей, можно было бы говорить и о наличии региональных экономических групп, и о местных политических элитах, представляющих интересы местного населения. Про состав региональных элит сегодня я всем рекоммендую прочесть соответствующую статью Кынева. Если коротко, то региональное руководство в массе пришлые назначенцы, а экономика контролируется федеральными корпорациями. За редчайшими исключениями, популярные региональные политики или выраженные региональные бизнес-структуры отсутствуют как класс.

Все это дело наживное, но «переучреждение» России рассматривается сторонниками данной концепции как разовое мероприятие в самом начале пути от авторитаризма к «светлому будущему». Проблема в том, что в конце периода авторитаризма, просто не будет существовать региональных элит, способных осуществить подобное «переучреждение». Еще менее понятно как возникнут подобные элиты в случае федерализации по более продвинутой версии создания макрорегионов, предложенной Ходорковским.

Но данная проблема блекнет на фоне все той же разницы между регионами в качестве человеческого капитала, рассматриваемой уже не в экономическом а политическом контексте. Даже в гораздо более однородных США, прогрессивная общественность часто жалуется на то, что некоторые депрессивные регионы обеспечивают разным ред-некам и прочим мракобесам непропорциональное их доле в населении политическое представительство. Абсолютно аналогичная, только возведенная в степень, проблема неизбежно возникнет в России при любых попытках «реальной федерализации».

На мой взгляд, наивно рассчитывать на торжество демократических взглядов и практик даже в масштабах России в среднем. Ожидать торжества демократии на Северном Кавказе или крайне депрессивных регионах могут лишь совсем мечтатели. Напомню, что фашиствующих Кондратенко или общающихся с инопланетянами Илюмжиновых избирали в 90-е вполне себе демократично. Чем честнее будут выборы и «реальнее» федерализм, тем больше в российской политике будет деятелей исповедующих взгляды максимально далекие от взглядов Ходорковского о том, куда должна двигаться страна.

Если «прекрасную Россию будущего» будут «переучреждать» люди, избранные продвинутым классом Петербурга или Новосибирска, то может получится одна страна, если же к ним на равных правах добавить кавказских феодалов или Z-патриотов из депрессивных регионов центральной России получится совершенно другая.

Реальная федерация, в том числе, предполагает возможности региональных миноритариев блокировать неудобные им стратегические решения на федеральном уровне. Такая возможность прекрасна, если прогрессивные креаклы могут блокировать движение страны в средневековье. Но если наша цель движение из современного состояния в будущее, то подобными миноритариями неизбежно станут представители бедных и цивилизационно отсталых регионов.

Здесь я закольцую изложенную в начале статьи мысль. Многие из рецептов Ходорковского – результат его рефлексии о том, как можно было предотвратить деградацию, построенных с его участием прогрессивных институтов. Но это задача стояла в начале 2000-х. Когда и если текущий режим рухнет, будет стоять ровно противоположная задача – строить новые институты взамен средневековых. И те же самые блоки, которые были бы полезны как препятствия на пути деградации, с тем же успехом заблокируют и прогресс.

P.S. Сделаю одну оговорку. Я полностью поддерживаю предоставление большей самостоятельности, полномочий и ответственности на места. Можно и нужно давать деньги из центра без такой жесткой регламентации целей и процедур, как это происходит сегодня. Система стимулов для региональных властей может и должна быть существенно модернизирована. Однако вопрос распределения ответственности и принятия решений в рамках бюджетной системы не синонимичен вопросам федерализма, как механизма гарантии сохранения демократических процедур.

Я, тем более, не против федеративного устройства государства и различных атрибутов региональной самостоятельности. Мой скепсис связан с идеей о том, что «реальная федерализация» может стать ключевым или даже существенным механизмом позитивных изменений. Слишком много объективных факторов этому препятствует.